信息公開(kāi)例外是信息公開(kāi)領(lǐng)域最具爭(zhēng)論的問(wèn)題。我國(guó)公開(kāi)例外包括國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等。如何界定這些概念，由誰(shuí)決定某信息是否屬于公開(kāi)例外，作出決定的依據(jù)是什么，是這一問(wèn)題的核心。

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）規(guī)定了政府信息公開(kāi)可以例外的情形。實(shí)踐中，一些行政機(jī)關(guān)以涉及國(guó)家秘密、國(guó)家安全為由，不予公開(kāi)政府信息的情況時(shí)有發(fā)生，對(duì)公民知情權(quán)產(chǎn)生較大負(fù)面影響，迫切需要研究我國(guó)政府信息公開(kāi)例外信息審查的法律和實(shí)踐問(wèn)題，完善信息公開(kāi)例外審查制度，切實(shí)保障公民合法權(quán)益。

現(xiàn)行信息公開(kāi)例外  信息審查有哪些

根據(jù)《條例》第十四條有關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任。目前，我國(guó)政府信息公開(kāi)例外信息審查主要有以下幾種情形：

1.對(duì)國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定信息的審查。《條例》第八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三安全一穩(wěn)定”）對(duì)于何為“三安全一穩(wěn)定”信息，《條例》并沒(méi)有進(jìn)一步明確其具體范圍；對(duì)于這類(lèi)信息如何進(jìn)行審查，《條例》和有關(guān)法律法規(guī)也沒(méi)有具體說(shuō)明。在實(shí)際工作中，對(duì)這類(lèi)信息的確定和審查主要由各行政機(jī)關(guān)結(jié)合業(yè)務(wù)工作在有關(guān)信息公開(kāi)制度中作出規(guī)定。

2.對(duì)國(guó)家秘密信息的審查。《條例》第十四條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在公開(kāi)政府信息前，要按照保密法和其他法律法規(guī)等對(duì)擬公開(kāi)的政府信息進(jìn)行審查，不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密的信息。在我國(guó)，國(guó)家秘密概念清晰，范圍明確，標(biāo)志顯著，行政機(jī)關(guān)在審查此類(lèi)信息時(shí)較為容易操作。對(duì)于確實(shí)不能確定的情形，《條例》要求行政機(jī)關(guān)報(bào)有關(guān)主管部門(mén)或者同級(jí)保密行政管理部門(mén)確定，保密法也有與之類(lèi)似的明確規(guī)定。按照保密法第二十條規(guī)定，機(jī)關(guān)、單位對(duì)是否屬于國(guó)家秘密或者屬于何種密級(jí)不明確或者有爭(zhēng)議的，由國(guó)家保密行政管理部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市保密行政管理部門(mén)確定。這里的“不明確”，是指泄露后會(huì)損害國(guó)家安全和利益，但在國(guó)家保密局和有關(guān)中央國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)同制定的保密事項(xiàng)范圍中沒(méi)有明確規(guī)定的情形。“有爭(zhēng)議”，是指機(jī)關(guān)、單位對(duì)某一事項(xiàng)是否屬于國(guó)家秘密或者屬于何種密級(jí)持有不同意見(jiàn)。

3.對(duì)商業(yè)秘密信息的審查。商業(yè)秘密公開(kāi)例外可以說(shuō)是世界各國(guó)的通行做法。《條例》也規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及商業(yè)秘密的信息。對(duì)于如何認(rèn)定不得公開(kāi)的商業(yè)秘密，目前，在實(shí)踐中是由行政機(jī)關(guān)征求商業(yè)秘密事項(xiàng)權(quán)利所有人的意見(jiàn)，權(quán)利人對(duì)涉及的商業(yè)秘密事項(xiàng)，從確定手續(xù)到保護(hù)措施，都要提供相應(yīng)證據(jù)，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查和審核，如果有充分的書(shū)面材料證明，權(quán)利人將申請(qǐng)涉及的事項(xiàng)確定為商業(yè)秘密，并采取相應(yīng)的保護(hù)措施，即可以作為公開(kāi)例外的證據(jù)。

4.對(duì)個(gè)人隱私信息的審查。在信息時(shí)代，個(gè)人信息的經(jīng)濟(jì)價(jià)值越來(lái)越大，保護(hù)個(gè)人隱私的需求十分迫切。但與商業(yè)秘密不同的是，由于相關(guān)法律的欠缺，對(duì)個(gè)人隱私的認(rèn)定相對(duì)困難。我國(guó)2013年2月1日實(shí)施的《信息安全技術(shù)公共及商用服務(wù)信息系統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)指南》可以作為個(gè)人隱私的參考，該指南對(duì)個(gè)人信息作出了規(guī)定，并將個(gè)人信息分為個(gè)人一般信息和個(gè)人敏感信息。個(gè)人敏感信息，是指一旦遭到泄露或修改，會(huì)對(duì)個(gè)人信息主體造成不良影響的個(gè)人信息，如身份證號(hào)碼、手機(jī)號(hào)碼、種族、政治觀(guān)點(diǎn)、宗教信仰、基因、指紋等。個(gè)人敏感信息在收集和利用之前，必須首先獲得個(gè)人信息主體明確同意和授權(quán)。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定個(gè)人隱私時(shí)，要進(jìn)行全面的衡量判斷，既要保護(hù)個(gè)人信息不被非法公開(kāi)，也要保障公民應(yīng)有的信息知情權(quán)。一般情況下，涉及個(gè)人隱私的信息不公開(kāi)。但是，這條例外并不絕對(duì)，因?yàn)閭�(gè)人隱私并非一成不變，除個(gè)人自愿放棄外，一些特殊主體如政府官員，因?yàn)楸O(jiān)督需要，必須讓渡部分個(gè)人信息；還有一些政府公共事務(wù)中，某些受益人如保障性住房申請(qǐng)人、低保申請(qǐng)人等，因?yàn)樯婕吧鐣?huì)監(jiān)督的緣由，也要按規(guī)定讓渡部分個(gè)人信息。

現(xiàn)行信息公開(kāi)例外  審查制度存在不足

我國(guó)信息公開(kāi)工作起步較晚，加之“民可使由之、不可使知之”“重保密、輕公開(kāi)”的傳統(tǒng)觀(guān)念影響，不愿公開(kāi)、不敢公開(kāi)、不會(huì)公開(kāi)的情況還比較突出，現(xiàn)行信息公開(kāi)例外審查制度還存在不少問(wèn)題，需要引起重視。

1.審查主體、依據(jù)、程序不夠明確。對(duì)涉及國(guó)家秘密的信息審查，保密法有比較明確的規(guī)定，爭(zhēng)議解決方式也很清晰。但對(duì)于涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的信息，商業(yè)秘密信息、個(gè)人隱私信息等如何審查并不明確。《條例》只是原則規(guī)定了應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門(mén)或者同級(jí)保密行政管理部門(mén)確定。但是，對(duì)于“有關(guān)主管部門(mén)”是哪些部門(mén)，實(shí)踐中往往自行其是，導(dǎo)致有關(guān)申請(qǐng)人訴求無(wú)門(mén)。實(shí)際上，提交主管部門(mén)審查的情形并不多見(jiàn)，主要還是有關(guān)政府機(jī)關(guān)“自我”審查，只有訴訟中才由法院介入，進(jìn)行司法審查。也有一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由保密工作機(jī)構(gòu)來(lái)確定，行政機(jī)關(guān)保密工作機(jī)構(gòu)亦不能確定是否可以公開(kāi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本行政機(jī)關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，報(bào)有關(guān)主管部門(mén)或者同級(jí)保密行政管理部門(mén)確定。但是，從保密部門(mén)的職責(zé)看，它僅僅對(duì)屬于國(guó)家秘密的信息進(jìn)行審查，對(duì)于商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的確定，因不屬于職責(zé)范圍，不宜過(guò)多介入。

2.涉及國(guó)家安全和穩(wěn)定的信息例外存在爭(zhēng)議。《條例》總則規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。2008年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于施行〈中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》規(guī)定：凡屬?lài)?guó)家秘密或者公開(kāi)后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的政府信息，不得公開(kāi)。這一規(guī)定事實(shí)上將“三安全一穩(wěn)定”作為一種不予公開(kāi)理由。國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定都是十分寬泛的概念，涉及范圍很廣，基本可以涵蓋政府機(jī)關(guān)工作的方方面面。從概念上看，國(guó)家秘密本身也涵蓋對(duì)“國(guó)家安全和利益”造成危害的信息，這導(dǎo)致該條在適用中會(huì)引發(fā)一定邏輯上的混亂。實(shí)踐中，在目前政府信息公開(kāi)主動(dòng)性、積極性不高的情況下，機(jī)關(guān)如果不愿意公開(kāi)信息，幾乎都能夠從這一條找到法律依據(jù)。所以，“三安全一穩(wěn)定”條款是否可以和國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私一樣，作為一種例外情形，一直存在比較大的爭(zhēng)議。實(shí)踐中確有一些行政機(jī)關(guān)援引該條款答復(fù)申請(qǐng)人，由此產(chǎn)生了一些糾紛和訴訟。總體來(lái)看，行政機(jī)關(guān)適用“三安全一穩(wěn)定”作為公開(kāi)例外還比較慎重，雖然有增加趨勢(shì)，但數(shù)量并不多，增長(zhǎng)幅度也不是很大。

3.工作秘密、內(nèi)部信息例外依據(jù)不充分。國(guó)外一些國(guó)家信息公開(kāi)法律規(guī)定，過(guò)程信息、內(nèi)部討論信息可以不予公開(kāi)，如荷蘭信息公開(kāi)法規(guī)定，政府的內(nèi)部文件，如某公務(wù)員提交給部長(zhǎng)的個(gè)人見(jiàn)解報(bào)告、幾個(gè)公務(wù)員的內(nèi)部討論及個(gè)人發(fā)表的見(jiàn)解等可以不予公開(kāi)。英國(guó)規(guī)定，政府高級(jí)公務(wù)員向政府大臣提供的供大臣決策參考的信息，不應(yīng)公開(kāi)；內(nèi)閣各部之間的通信來(lái)往、協(xié)商過(guò)程的有關(guān)材料和溝通的過(guò)程也不應(yīng)該公開(kāi)。這些規(guī)定主要是為了確保行政機(jī)關(guān)充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，正常高效運(yùn)行。《條例》并沒(méi)有對(duì)工作秘密、內(nèi)部事項(xiàng)和過(guò)程信息公開(kāi)例外的規(guī)定，但是，一些地方信息公開(kāi)制度對(duì)過(guò)程信息例外作了規(guī)定。如，2002年頒布的《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》規(guī)定，“在審議、討論過(guò)程中的政府信息”不予公開(kāi)；2005年頒布的《鄭州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》規(guī)定，“正在調(diào)查、討論、處理過(guò)程中，公開(kāi)后可能影響檢查、調(diào)查、取證等，或者可能威脅個(gè)人安全的”的政府信息，不予公開(kāi)。2010年，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》指出：“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過(guò)程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開(kāi)的政府信息。”由此明確了“過(guò)程性信息不公開(kāi)”。但是，對(duì)于工作秘密、內(nèi)部信息是否可以例外，沒(méi)有明確說(shuō)法。

完善我國(guó)信息公開(kāi)例外  審查制度的建議

隨著依法治國(guó)和信息公開(kāi)的強(qiáng)力推進(jìn)，公民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，涉及信息公開(kāi)例外審查的情況越來(lái)越多，信息公開(kāi)例外審查制度不完善的問(wèn)題十分突出，建議從以下幾個(gè)方面予以完善。

1.慎重使用“三安全一穩(wěn)定”例外。如前所述，涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定信息的概念與國(guó)家秘密概念存在一定程度的重復(fù)。按照保密法規(guī)定，國(guó)家秘密是“關(guān)系國(guó)家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)”，其中已然包括“關(guān)系國(guó)家安全和利益”的信息。需要注意的是，按照保密法有關(guān)解釋?zhuān)�這里的國(guó)家安全和利益已經(jīng)包括國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全、公共安全和社會(huì)穩(wěn)定，故而真正意義上的“三安全一穩(wěn)定”信息應(yīng)該按照程序確定為國(guó)家秘密。同時(shí)，也有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，《條例》第八條僅可作為原則規(guī)定，不能直接作為政府信息公開(kāi)實(shí)施中的依據(jù)。最高人民法院在出臺(tái)《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》征求意見(jiàn)時(shí)，由于多數(shù)公眾認(rèn)為征求意見(jiàn)稿中的“三安全一穩(wěn)定”并非條例規(guī)定的例外信息，司法解釋不應(yīng)妄加限縮，最終刪除了這一例外。因此，在處理信息公開(kāi)例外時(shí)，對(duì)不屬于國(guó)家秘密，又以“三安全一穩(wěn)定”為由不予公開(kāi)的，要盡可能少地援引。

2.強(qiáng)化司法審查。雖然司法機(jī)關(guān)在信息公開(kāi)例外信息審查中發(fā)揮了重要作用，但是我國(guó)司法機(jī)關(guān)對(duì)信息公開(kāi)例外信息進(jìn)行審查的歷史還比較短，審查經(jīng)驗(yàn)還不足。特別是對(duì)國(guó)家安全信息和國(guó)家秘密信息，司法機(jī)關(guān)一般不直接進(jìn)行查證，也即不進(jìn)行直接的、實(shí)質(zhì)性審查，而是以征求有關(guān)部門(mén)或者專(zhuān)家意見(jiàn)的方式，進(jìn)行間接的、形式性審查。但是隨著形勢(shì)的發(fā)展，為保障公民知情權(quán)，防止行政機(jī)關(guān)濫用信息公開(kāi)例外，亟需加大司法機(jī)關(guān)對(duì)信息公開(kāi)例外信息的審查力度。一方面，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該著重審查程序是否合法；另一方面，也可以根據(jù)有關(guān)意見(jiàn)自行確定審查內(nèi)容、依據(jù)是否充分。

3.設(shè)立信息審查專(zhuān)員。由于傳統(tǒng)官僚文化傾向阻礙信息的自動(dòng)公開(kāi)，因此，理想的制度設(shè)計(jì)是構(gòu)建一個(gè)專(zhuān)門(mén)的公共機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)受理有關(guān)信息公開(kāi)的申請(qǐng)和落實(shí)公民的信息自由權(quán)利。畢竟，如果缺少一個(gè)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的第三方機(jī)構(gòu)，大量的爭(zhēng)議直接訴訟至法院，不但過(guò)程漫長(zhǎng)而且成本高昂。在頒布信息自由法的國(guó)家中，也有部分國(guó)家設(shè)立了國(guó)家層面的信息委員會(huì)。如，英國(guó)在信息公開(kāi)爭(zhēng)議方面規(guī)定，申請(qǐng)人可以向獨(dú)立的信息專(zhuān)員提出上訴，如果信息專(zhuān)員作出的決定仍然不利于申請(qǐng)人，申請(qǐng)人可以向信息裁判所上訴。如果信息專(zhuān)員認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，公共部門(mén)要么執(zhí)行，要么可以像申請(qǐng)人一樣，向信息裁判所提出上訴。如果對(duì)裁判所的裁決仍不滿(mǎn)意，可以向高等法院申訴。荷蘭也設(shè)立有類(lèi)似機(jī)構(gòu)和人員——申訴專(zhuān)員公署和監(jiān)察官，主要任務(wù)是接受來(lái)自各方面對(duì)政府公務(wù)員的申訴，包括對(duì)涉及信息公開(kāi)有關(guān)問(wèn)題的申訴。

4.建立專(zhuān)家參與審查機(jī)制。考慮到信息公開(kāi)例外信息的審查具有高度的敏感性、較高的專(zhuān)業(yè)性，審查應(yīng)當(dāng)盡量避免完全由信息管理的行政機(jī)關(guān)自我審查、內(nèi)部審查。建議對(duì)需要審查的公開(kāi)例外信息，由信息公開(kāi)主管部門(mén)牽頭，由信息公開(kāi)主管部門(mén)有關(guān)人員、信息管理的部門(mén)、商業(yè)秘密權(quán)利所有人、個(gè)人隱私當(dāng)事人和相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家參與，共同開(kāi)展審查。必要時(shí)，可以邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員參與審查，使審查工作超脫于部門(mén)之上，擺脫部門(mén)利益的影響，提高審查工作的公平性、公正性。

（作者：張兆一）